欢迎光临邛崃市人民法院!

法官随笔

您现在的位置:网站首页 > 法院文化 > 法官随笔
基层法院执行现状分析及实行执行工作警务化的意义
来源:研究室 时间:2012-09-05 分享给好友:
 
    摘要:
 
    在我国,造成“执行难”这一现象的因素是多方面的,但在法院内部的主要原因是执行主体的错位。法官承担执行工作混淆了法官的职能,有悖立法本意,在执行过程中也曲解了“强制执行”的理念,严重缺乏最基本的威慑力和强制力,又根据相关规定,在人民法院内部只有司法警察才能佩带和使用抢支、警械等,而执行人员(法官)却没有这个职权,若发生暴力抗法时,他们的自卫条件差,强制手段弱,很难达到良好的执行效果。同时,司法警察这支具有武装性质的准军事化队伍,在人民法院内部一直存在以进出口不畅为主的诸多问题,严重影响了司法警察的队伍建设。针对这些问题,人民法院应当改革现行执行机构,实行执行权“三权分立”,把执行工作实施者的身份由法官变更为身穿制式警服、佩戴枪支警械的司法警察,建立“执警合署”机制,设立执行司法警察中队,给将执行工作实行警务化,做到审执分离,让执行工作走专职化道路,司法警察成为执行工作的主力之后,大龄司法警察的转岗难问题将不复存在。执行工作警务化,即解决了重新构建执行机构来缓解“执行难”问题,又解决了司法警察体制改革的问题,真正达到了“双赢”。(全文共6289字。)
 
    以下正文:
 
    近年来,“执行难”一直是困扰法院工作的一个突出问题,这不仅损害了当事人的合法权益,破坏了社会主义法制的尊严,而且影响着社会稳定和经济建设的发展,影响着人民法院的执法声誉,这种现状的形成有外部执法环境原因,也有执行立法滞后的原因,但应该看到执行难现状形成的主要因素是法院内部的执行机构不利于执行工作因素,所以改革执行工作体制是解决执行难的重要途径1),此事也逐渐被提上议事日程,从2008年启动新一轮司法改革将执行体制及工作机制列为改革着力点到2011年最高人民法院出台的年度司法改革的亮点之一《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,该意见涉及执行机构的内部职责划分,核心内容是将执行权明确划分为执行裁决权、执行实施权、执行监督权的“三权分立”执行机制,由不同执法主体按不同程序行使,互相制约,规范运行。与此同时,人民法院司法警察从成立之时起,就一直在一条艰难曲折、存废相争、责权不定、身份不明、管理不顺的小道上蹒跚,最高人民法院制定了许多规范性文件来完善司法警察制度,并将司法警察体制改革列入《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》,由此可以表明警察法治是人民法院改革司法警察体制的路径选择2)。因此,本文将对基层法院执行工作的现状进行简要的分析,以及进一步探讨改革法警体制、重新构建执行机构而实行执行工作警务化的意义。
 
    一、 当前基层法院执行工作出现的主要问题
 
    (一)法官从事执行工作导致的弊端。第一,百姓心里不能接受。中国在几千年的历史文化中形成了文官负责坐堂问案,武官负责执行案件的习惯3)。新中国成立后,随着社会主义制度的建立,人民法院的成立和发展壮大,各种法律法规也逐步制定和完善,人民法院内部机构的设置才有章可循,设置了专门的执行部门、司法警察部门等。进入二十一世纪以来,全国各级法院相继成立了执行机构,基层法院成立了执行庭(局)和司法警察大队。法院在作出判决后,由于败诉方不自觉履行生效法律文书所确定的义务,执行的问题也随之而产生了,这样才有了真正意义上的执行机构,但由于我国立法界对执行人员在认识上还比较模糊,执行主体就是法官,让法官来承担执行工作,将执行人员与法官混同,所以多年以来,我国的法官一直充当着执行人员的角色,混淆了法官的职能。但在百姓心中形成的文化习惯,法官就是“文官”,应该坐堂公正判案,在审理和裁判案件的过程中应处于中立状态,而作为执行人员的法官根本不具有中立性,不应直接参与强制执行;第二,法官任执行员,有悖立法本意。法院只设立了法官系列、书记员系列、司法警察系列和行政人员系列,而没有执行员系列。审判员、助理审判员的任命程序,《人民法院组织法》中有明确的规定,而对执行员则没有,现实情况是法院的工作人员只要从事执行工作,不管是法官,书记员,司法警察,还是一般的工作人员,都可以任命为执行员;第三,法官作为执行的主体,曲解了“强制执行”的理念。法官由于工作习惯和客观条件的限制,在实际执行过程中,仍然过多的采用说服教育的手段,很少采用强制措施。然而,执行工作中,说服教育只是手段,强制执行直至迫使义务人给付才是目的。美国学者克拉克教授说,“有关执行的第一手和第二手资料显示了一个惊人的事实:(中国的)法院和其他行使国家权力的机构极端的不愿意在民事案件的处理中采取强制手段,尤其当被告在道德上并非一无是处时更是如此。”执行人员过多的重复的甚至是无用的说服教育,导致被执人错误地认为法院怕用、不敢采用强制措施,使强制执行与说服调解相提并论,造成权利申请人怨声载道, 人为地造成执行难,难执行4);第四,法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力和强制力。执行工作是审判过后的执法行为,具有鲜明的强制性和迫使服从性,要求执行人员应有外在形象的威慑力和实际具有的强制力。现实情况是法官身着法官制服(西服),手拿文书材料,名副其实就是个“文官”,严重缺乏了干执行工作应当具有的最基本的威慑力和强制力。根据《人民警察法》、《枪支管理法》的规定,只有警察才可以佩带和使用抢支、警械,法官没有这个职权,所以在执行过程中,经常出现被执行人哄闹、冲击执行现场,侮辱、围堵、殴打执行人员等暴力抗法的现象时,法官就表现出自卫条件差、强制手段弱的一面,这时往往会束手无策,难以进行自我保护和平息暴力。
 
    (二)如今司法警察参与执行面临的问题。第一,人民法院现行执行工作是专门设置的执行部门负责,而司法警察仅仅是“参与”、“参加”,所起的作用是辅助性的,执行人员只有在执行过程中受到暴力抗法时,司法警察才被当作“110”来动用,或者在执行人员多次找到被执行人而执行无果时,才申请动用司法警察陪同前往执行,以此造成了大量的人力和物力的浪费。虽然在具体的案件中,司法警察实施了查封、扣押、拘留等强制措施,但这仅仅是执行措施而已,案件执结了却无人问津,其结果一方面是执行机构面对大量无法执行的案件无计可施,另一方面则是大量宝贵警力的闲置。一些司法警察在参与执行的很多情况下放不开,顾及“参与”的尺度和职责范围,个别司法警察甚至心理上也会出现了偏差,这给司法警察队伍建设和执行工作或多或少带来了阻碍;第二,现阶段司法警察面临最大的难题是人员的老龄化和进出口不畅等问题,而由于法官和司法警察是两个完全不同的系列,法院工作岗位的设置又造成司法警察转岗难。《人民法院司法警察暂行条例》第二十三条“根据人民法院司法警察的性质、任务和特点,从其他部门调任不同职务司法警察的最高年龄:办事员、科员不超过二十五周岁,科级不超过三十五周岁,副处级不超过四十五周岁”。从这点上充分说明从事法定的警务时强调司法警察的年轻化,而司法警察转岗又能去什么岗位呢?在法院内部无非是行政、政工、执行局等岗位,而执行是业务强、强度大的岗位,从纯粹的司法警察转岗干执行工作又需要从头学习接受新的知识,又要一个过渡期,如果转岗的司法警察年龄偏大则同样造成不能胜任执行工作5)。
 
    二、实行执行工作警务化的意义
 
    现在已经有学者、专家提出并讨论“执行工作警务化”这一话题,这是改革现行执行工作和司法警察工作的重大举措,主要指的是执行实施权的警务化,指的是在实行执行权“三权分立”的前提下,将执行实施主体由法官变更为执行司法警察,以强化执行工作的机动性、武装性和威慑力,从而建立起高效灵敏的执行实施权运行机制。
 
    (一)实行执行工作警务化的法律依据。
 
    《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第八条明确规定:“必要时应由司法警察参加。”虽然也仅仅是必要,却也是明确司法警察可以参与执行的法律依据;就目前的实际现状是执行权由法院行使,而法院工作人员可分为三个组成部分:法官、司法警察、书记员,这三个部分的人员被任命为执行员都没有法律所禁止,自然也都是合法的。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第七条规定执行机构应配备必要的交通工具、通讯设备、音像设备和警械用具等,以保障及时有效地履行职责。从这一点说明执行员在执行中有必要时可以使用警械用具,而使用警械时又应该遵循《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》,也就是肯定了执行机构中必须有警察,人民法院的警察毫无疑问当然是司法警察,警械和武器除司法警察外其他人一律无权持有,所以执行人员只能是司法警察。所以笔者认为,从法律的规定和执行工作的性质来看,司法警察是最适合担任执行人员的不二人选。
 
    (二)实行执行工作警务化的有利参考。
 
    第一,在与国际接轨的大胆尝试。在英语中司法警察称“BAILIFF”,其含义是法警、执行官、法庭监守、监守者,所以在国外,执行工作警务化的理念早已深入人心,立法界、司法界均有共识。随着我国已加入WTO,与国际接轨的要求尤为显得迫切,纵观世界各国执行制度,法院生效文书的执行大多数均由警察或单独的执行官执行,如瑞典的执行局,就属于政府机构,是一个独立于警察机构和检察机构的政府机构,全国分为81个执行区,在每一个区设立一个执行局;而在英、美等国家,既在法院内设立了执行机构,又在法院外设立了从事执行工作(非专门从事执行工作)的执行官,这种执行官,就隶属于行政机关或警察系统6)。在人员配置方面,如前所述,英、美及加拿大等国,在法院以外,都有以警察身份从事执行官职务的政府人员,比如在美国,州执行官和联邦执行官(或称联邦执法官)均属于警察中的一类,是专门提供法庭服务的警察;而挪威,判决的执行由地方一审普通法院以及一个地方官员负责,这个地方官员除了执行判决以外,也是地区警察机构7);第二,我国法院正在进行的有益尝试。在全国法院系统中,有相当一部份法院远见卓识、大胆改革、锐意创新,改革了执行体制,在进行执行权“三权分立” 的改革基础上,大胆推行执行工作警务化,将执行人员从法官序列中分离出来,列入司法警察序列,从而增强了执行工作的专业性、武装性、威慑力和强制力,使执行工作焕然一新,执行结案率显著提高。如湖南长沙人民法院、山东高密人民法院、河南辛集人民法院等法院由于实行执行工作警务化8),实行执行实施权的人员基本是清一色的穿警服的司法警察,实行半军事化管理,实行统一指挥、统一作战,常常能形成重拳,形成合力,对被执行人保持着一种威慑感,据来自这些法院的消息,他们的执行工作已进入有序的良性循环之中。
 
    (三)实行执行工作警务化的积极作用。
 
    第一,是做到审执分离的有效途径,能摆正执行工作的司法理念。首先,执行人员以司法警察为主体,使其真正与法官分立开来,从而实现审执分立,形成分权和监督的法治关系,创造出审执相互配合、监督、制约的工作机制。目前,法院实行审执分立,执行案件流程管理,执行案件的裁决、实施、异议审查三权分立,朝着有效监督的目标前进,但这明显不足,因为裁判者和执行裁判者仍是同一法院的法官,这使“审执”只是在形式上而不是在根本上彻底分开,执行工作未能真正独立于审判,建立执行司法警察队伍,使执行人员专职化,真正与法官成为两个序列,从而实现审执彻底分立,因此,由司法警察担任执行工作的主体是实现审执分离的有效途径。其次,人民群众对拒不执行法院判决应受到惩罚的认识不高,简单地认为民事执行工作解决的是家务事,总认为又不是杀人放火、偷鸡摸狗的事,觉得不履行没有多大责任。在这种现象下,被执行人不能认识到法律的严肃性和强制性,不能接受执行工作的功能和作用,对待执行工作的态度不端正,往往拒绝执行,暴力抗法事件屡屡发生,严重损害了法律的威严,成为形成“执行难”的一个重要因素,再加上执行人员本身认为强制执行就是破坏了和谐的错误思想,思想和行动都绑住了执行人员的手脚,法院也因此长期以来蒙受着“执行难”的责难。而由司法警察作为执行工作的主体,会使大家认识到执行工作的强制力就是由国家保障实施的,抗拒执行的行为是要受到法律的严厉制裁,对维护人民法院在人民群众中的整体形象也起到了重要作用;第二,可以增强执行威慑力,提高执行效率,缓解执行压力。首先,司法警察作为法院的一支准武装力量,在执行过程中,身着人民警察制服,佩带警械警具,具有反应快,机动性强、装备先进等特点,依法对被执行人采取拘传、拘留等强制措施时,使司法警察无论在精神或实际上都具有打击犯罪、威慑不履行义务的被执行人的作用。其次,执行工作是人民法院的重头戏,也是长期困扰法院的难题之一,大部分法院都不同程度的存在执行积案,部份基层法院的执行积案高达数百件之多,虽然通过执行中止、执行终结等措施暂时缓解了执行压力,但是当事人的预期利益并没有得到实现,人民法院的执行工作依然积重难返,案件长期不能执行,势必将影响到人民法院的司法权威,影响人民群众的切身利益,影响到社会的稳定,影响到构建和谐社会。所以,走执行工作警务化的道路是可以提高执行效率,缓解执行压力,使法院审执工作能得到良性的循环;第三,是今后司法警察发展的方向,增强警队业务能力的有效办法。执行工作警务化是让司法警察提早进入角色,是让司法警察参加多岗位工作,增加业务技能,这样司法警察可以在身份不变的情况下顺利过渡到执行工作中去,解决了前面所述的“转岗难”问题。司法警察在完成维护审判秩序,保障审判工作顺利进行的任务后,用强制手段迫使被执行人履行生效法律文书确定的义务,既维护了法律的威严又保障了当事人的合法权益,能够促进工作的顺利开展。据了解,司法警察都愿意接触执行工作,让执行工作取得一定的实效,在很大程度上调动了大家工作的积极性,当然,对于司法警察作为执行工作的主体,既要大胆授权,鼓励参与,又要适用执行纪律和警务纪律的双重管理,趋利弊害,调动司法警察的主观能动性,提高工作热情,形成比、赶、超、学的工作新局面9)。
 
    三、实行执行工作警务化运作机制的初步构想
 
    执行工作警务化的运行机制可将司法警察大队内设司法警察中队、执行司法警察中队及内勤内务司法警察中队:诉讼事务司法警察中队的主要职责是服务各项审判,如提押、看管、送达、安全检查、强制措施、值庭等;执行司法警察中队的主要职责是执行各类案件,包括民事案件执行、行政案件执行、刑事附带民事案件执行、非诉案件和其他文书的执行;内勤内务司法警察中队负责警用装备和警衔管理、组织教育训练及机关的安全保卫。在不废除原有执行机构的前提下,有审判职称的,不愿继续从事执行工作的,可调整到审判庭工作,对不适宜干审判工作而适宜干执行工作的或愿意继续从事执行工作的,分流到司法警察队伍中来,按规定评授警衔,执行局与司法警察大队可合署办公,建立“执警合署”机制,人员统一调配使用,由司法警察大队统一训练,提高凝聚力和战斗力。同时按2011年最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的规定,将执行工作细化为“执行裁决权”、“执行监督权”和“执行实施权”三权,在执行中,遇有裁决事项,如审外异议,案件是否中止、终结执行,被执行人或案外人是否需要决定拘留等,则由具有法官身份的执行人员组成合议庭处理(按最高法院的规定,执行局的裁决职能仍于保留),而“执行实施权”由司法警察行使是形势发展的必然。执行工作要求执行法律的水平、执行技巧相对其他部门要高一些,对身体素质、年龄有一些特殊要求,我们不能把执行工作警务化仅仅看作是一种外在变化的具体措施,更主要的是我们要从思想观念上彻底扭转重审判轻执行的倾向,将精兵强将充实到执行队伍中,着力打造一支过硬的执行队伍。为解决警力不足、法警严重老化等问题,法院有必要适当增加司法警察编制并可试行部份司法警察聘任制,理顺司法警察的进出渠道。这不但可以提高法官的整体素质,也是对司法警察的警力不足的有效补充10)。
 
    四、结束语。
 
    根据规定执行员的编制不能少于15%,在现阶段“执行难”的态势下,从人员配置上还是力不从心,如果加上司法警察的12%,总共就达到了27%,推行执行工作警务化,结合两部门各自的优势,这样我们就拥有一支新队伍,可以达到精兵简政的效果,既解决司法警察进出口不畅的问题,又化解了“执行难”“执行乱”的现象。因此,严把入警关,对初入警人员的年龄、学历、体能、人品道德等都要严格按标准考察,绝不能让品质不好、素质不高的人归入警察队伍,绝不能将法院的司法警察部门变为收容站,同时也要提高司法警察的入门槛,让一批政治素质好,法律业务精,身体素质棒的高素质人才担任司法警察,承担执行工作的司法警察还应参加统一的执行工作资格考试,还需要经过严格审查程序和法定任免程序方可担任执行法警11)。执行工作警务化,将充分显示新时期、新时代人民法院司法警察的新形象,为人民法院的执行工作带来全新的面貌。
 
 


1)刘永强:《执行工作警务化的几点思考》,载http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=2221,于2012年7月6日访问。
 
2) 刘斌:《人民法院司法警察立法改革探索》,载《福建警察学院学报》2011年第3期。
3) 文官即县令、知府、巡抚等;武官即巡捕、衙役、狱吏等。
4) 樊晖:《司法警察作为执行工作主体之我见》,载http://fy.wh.cn/NewsContent.aspx?NewsID=445,于2012年5月10日访问。
5)韦灵:《浅谈实施执行警务化的可行性》,载http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/04/id/112394.shtml,于2012年5月10日访问。
6) 高协办:《国外执行机构概览》,载《人民司法》,2001年第3期。
7) 刘汉富:《国际强制执行法律汇编》,法律出版社2000年7月第一版,第219页。
8) 占飞鹏:《浅析实行执行工作警务化的可行性》,载http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=175370,于2012年5月10日访问。
9)李朝晖:《执行工作警务化问题理论与时间探讨》,载http://hunanfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=4006,于2012年5月11日访问。
 
10) 周林波:《关于执行工作警务化的几点思考》,载http://www.ppkao.com/lunwen/falv/200912/92724_3.html,于2012年5月11日访问。
11)韦灵:《浅谈实施执行警务化的可行性》,载http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/04/id/112394.shtml,于2012年5月10日访问。
 
COPYRIGHT©2013 邛崃市人民法院 版权所有 蜀ICP备11011641号-1
地 址:成都市邛崃市凤凰大道288号
电 话:0833-3434073 传真:0833-3434075 邮 编:614000 邮 件:lsswfy@126.com
备案号:蜀ICP备11011641号-1
技术支持:五佳网络