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人民法院如何在基层治理创新工作中发挥引领作用
来源:杨鹤雄 时间:2018-06-29 分享给好友:

加强和创新社会管理,是党中央从推进中国特色社会主义事业战略全局的高度作出的重大决策部署,对于促进社会主义和谐社会建设,实现国家长治久安具有十分重要的意义。基层法院应当通过审判活动成果创制社会规则,完善社会功能,引领社会风尚,推进社会管理创新。

一、对照新形势新要求,法院在参与社会治理中存在的主要问题

近年来,法院紧密围绕各个时期的中心工作,立足自身职能特点,主动服务大局,自觉践行能动司法,积极进行了参与社会治理的实践,积累了一定经验,取得了初步成效。但是,对照十九大以来的新要求、新目标,对照人民法院在新时期推进社会治理创新的新定位和新任务,在充分挖掘自身优势,充分发挥作用方面,主动性、服务性、制度化还不足,参与社会治理的水平、实效、广度、深度还不够,作为基层法院,在促进创新发展、破解难题方面的作用发挥仍需加强。主要存在以下几方面的主要问题:

(一)司法理念的更新还不到位相对于行政权力行使的主动性而言,司法权的行使具有被动性,相对于行政权的倾向性而言,司法权具有中立性。因此,在司法审判中,有时过于强调不诉不理,坐堂审案,居中裁判,而一定程度上忽视了延伸司法职能,主动服务。此外,由于行政权更注重结果的实质性,而司法权则更注重过程的严谨性,因此,司法审判往往更注重法律效果,对社会效果关注不足,难以达到司法的法律效果与社会效果的有机统一。

(二)思想认识还不到位,尤其是一线法官参与社会治理的积极性不高。目前,法院虽然高度重视社会治理工作,但有的审判人员仍然只注重案件办理,觉得只要把案件办好就行了,参与社会治理无关紧要,还会增加额外的工作负担。有的法官虽然有一定的责任意识,但对参与社会治理的内容要求、路径方法尚没有清晰的认识,不清楚如何着手、如何参与、如何把握,这在很大程度上制约了一线法官参与社会治理工作积极性。

(三)既有的工作机制有待完善,参与社会治理的效能未能到位。近年来,法院在参与社会治理中形成的一些既有的工作机制在实践中发挥了积极作用,比如:司法建议制度、未成年人回访帮教制度、人民陪审员制度等。但有的落实情况不够理想,有的缺乏随着形势任务的发展进一步创新完善,影响了社会治理创新的实效。以司法建议工作为例,司法建议是针对审判工作中发现的行政机关在管理中存在问题,向相关部门提出改进意见,促进司法行政的有效手段,但近年来这项工作机制的作用发挥相对弱化,被建议单位回复率也相对较低。

二、树立新理念新思路,人民法院要进一步明确参与社会治理创新的角色定位

(一)人民法院是社会治理创新的多元主体之一,是必要参与者。人民法院作为行使国家审判权的司法机关,肩负着实现社会公平正义、保障社会和谐稳定、推进社会法治进步等方面的职责,在社会治理中处于重要地位,具有特殊职能,是当然的主体之一。况且,司法权本身就是社会治理职能的重要组成部分,法院司法裁判案件本身,就是治理社会的一种手段和方式。因此,人民法院作为社会治理参与者的主体地位是毋庸置疑的。当然,司法权对社会的治理不像行政权那样的直接,更多的时候是一种隐形的、间接的治理。比如:通过司法裁判的规制、引导作用,帮助人们树立正确的规范意识和行为准则等。

(二)人民法院是社会治理创新的重要促进力量,是积极推动者。法院是维护社会公平正义的最后一道防线,也是各类社会矛盾纠纷的汇集地。近年来,各类案件持续激增,新类型案件不断涌现,司法的防线不断前移,人民法院正逐渐成为化解矛盾,维护稳定的前沿。而导致出现这种状况的重要原因之一,就是社会治理方面出现了漏洞、真空或盲区。因此,人民法院一方面必须通过对具体案件的审理裁判,对社会治理中的问题进行弥补和修复,促进政府机关治理行为的规范。另一方面要充分利用在矛盾化解一线掌握的信息,积极参与社会治理创新,帮助行政机关提高治理服务水平,推进社会治理的法治化、科学化,从而最大限度的减少社会矛盾的发生。

(三)人民法院是社会治理创新的司法职能所依,是有力保障者。在社会治理创新中,首先要加强党委领导,发挥政府主导作用,同时,必须坚持依法治理。加强党委领导,就是要发挥党委在社会治理总体设计、有序推进的领导核心作用,政府主导就是要求政府转变职能,理顺关系,使各方有序参与,提高治理效能。在中央确定的社会治理格局中,党委、政府是主要负责者,是最主要的主体,而执政、行政行为的前提都必须是严格依法,因此,社会管理创新也必须依法进行。推进社会治理创新,既要与建设法治政府,促进依法行政结合起来,又要与维护群众利益,化解社会矛盾结合起来。人民法院通过发挥其司法监督功能和维权工作机制,能够为社会管理创新活动提供有力的司法保障。

三、服务新发展新目标,人民法院要进一步明确参与社会治理创新的功能定位

(一)依托司法调控功能,化解社会矛盾。司法的基本功能是定纷止争,维护社会秩序。人民法院通过刑事、民事和行政三大诉讼程序来处理社会纠纷,化解社会矛盾,本身就是一种社会治理。在依托审判职能对社会生活进行调控规制同时,当前,人民法院应当进一步强化诉讼调解工作,着力形成全员、全程、全方位的大调解工作格局,切实运用好诉讼调解这一化解社会矛盾的有效手段,促使当事人和谐化解纷争,真正做到案结事了,促进社会和谐。

(二)依托司法监督功能,促进依法行政。政府部门、行政机关在社会治理创新中处于主导地位,发挥着举足轻重的作用,因此,从制度设计上来讲,必须加强对其治理行为的监督和规制,而法院在此方面有着法律赋予的权力和职能。一方面,法院要通过行政诉讼审查行政行为的合法性,监督行政机关依法行政,依法治理。另一方面,结合城市功能定位的调整,法院应当积极发挥职能作用,将确保重点规划的推进与监督促进依法行政、保障人民群众的切身合法利益有机结合起来,从源头上预防和减少相关矛盾纠纷的发生。

四、落实新部署新任务,人民法院参与社会治理创新要明确主要着力点

(一)诉前阶段

1、加强立案、信访窗口建设,畅通维权渠道。一是完善案件查询工作,探索开通网上立案、网上查询等司法信息公益服务系统,方便当事人对案件进程的实时查询。二是规范对诉讼费的减免程序,切实保障困难弱势群体打得起官司。三是完善诉讼保全工作,健全“立保同步,保调对接”工作机制,做好立审衔接。四是完善民意沟通工作,充分发挥人大代表、政协委员、民意咨询员、人民陪审员和大众传媒等各界人士反映社情民意的重要作用,注重民意的吸收和转化,拓宽诉求表达渠道。

2、强化诉前调解机制,分流、疏导社会纠纷。一是要完善民商事一审案件立案前化解机制,将诉前调解作为前置程序,尽最大努力将矛盾化解在初始阶段。二是要完善行政案件立案前协调和解制度,强化行政机关自身的纠纷化解功能,尽可能将行政争议解决在诉讼程序之外。三是搞好诉前调解与人民调解的有序衔接。注重与司法行政部门的协调,对起诉至法院的民商事案件,在征得当事人同意后,引导当事人选择人民调解方式解决纠纷。

3、建立涉稳定案件风险评估机制,预警社会风险。随着社会经济发展的深刻变革,法院受理的重大敏感性案件、群体性案件和具有不稳定因素的案件逐渐增多,通过系统排查,合理评估,及时预警预知不稳定风险,是推进社会治理创新的重要手段之一。一是要加强排查、评估,将风险预判贯穿于立案、庭审、宣判、执行各个环节,建立风险评估制度,提前预知、掌控不稳定风险。二是要依托联席会议制度,加强分析研判,制定风险处置预案。三是要及时向上级党委机关报告,注重与相关部门的协调,全面落实稳控措施。

(二)审判阶段

1、健全诉讼与非诉衔接机制,多元化解社会矛盾。健全诉讼与非诉讼衔接机制,是化解社会矛盾的实际需要,也是推进协同治理的重要手段。一是要明确适用范围和工作程序,促进借助社会力量开展调解工作常态化。根据对人民调解书予以司法确认的相关规定,积极探索规范司法确认的启动条件和适用程序,确保有序衔接。二是要健全协调联动机制,探索建立工会、人力社保、司法行政、信访、法院和企业联合组织“六方联动”机制,有效调处劳动争议纠纷,积极构建和谐劳动关系。三是进一步加强与仲裁机构、行政调解机构、行业协会组织、人民调解组织等非诉纠纷解决主体的沟通配合,不断健全“三调联动”、“三调对接”的工作机制。

2、完善便民诉讼机制,提升诉讼服务效果。一是要完善巡回审理制度,扩大巡回就审理的适用范围,切实减轻当事人的诉累。二是要完善网络庭审直播制度,提高直播案件的比例,推进司法公开,提升司法公信力。三是要完善远程视频审理方式,依托信息手段,解决群众参与诉讼的困难。四是要全面落实裁判文书上网公开制度,确保能公开的全部公开,杜绝选择性公开问题,充分保障当事人和社会公众的知情权、参与权、监督权。

3、强化司法监督机制,促进依法行政。强化司法监督,促进依法行政是法院参与社会治理的一个直接抓手。一是要结合经济社会发展新形势,充分发挥行政审判职能,依法妥善处理深化改革、规划调整过程中产生的行政争议,在保障发展大局的同时,有效监督行政机关依法行政,促进经济转型发展与民生保障同步进行。二是积极探索建立司法与行政良性互动工作机制,进一步加强与行政机关的经常性沟通,积极参与重大决策和重点项目的相关法律论证咨询,将司法保障服务与监督依法行政有机结合起来。针对审判工作中发现的类案问题,积极向党委、政府提出对策建议。

(三)诉后阶段

1、健全执行联动威慑机制,推进社会诚信体系建设。执行难直接影响到法治权威的树立,是群众对司法工作反映强烈的问题之一,也是容易引发社会矛盾的因素。法院要在有效破解执行难问题上有所突破。一是要进一步争取党委和政府支持,充分发挥地方党委、政府的政治优势、组织优势,整合社会力量,构建党委及政府支持协调下的执行多方联动格局。二是要健全信息共享机制,加强与公安、工商、税务、房管、证券等相关部门的合作力度,全面实现被执行人财产的网上统一登记、统一查询、统一监控,提高执行联动效率。三是加大对执行案件中失信行为的惩治力度,采取“老赖黑名单”、网上曝光、媒体征询执行线索等措施手段,施加压力,迫促其履行义务。

2、完善司法建议工作机制,堵塞社会治理漏洞。要针对当前存在的司法建议缺乏针对性、建议回馈不及时等突出问题,加大力度改进完善。一是建立司法建议发出前的沟通机制,法院在发送司法建议前,要就拟建议的问题以及后续影响进行事前评估。二是建立司法建议事后反馈机制,行政机关对司法建议中提出的问题的处理情况及整改措施要及时反馈。三是法院向各级行政机关发出的司法建议及回函均抄送政府法制办,同时建议政府法制办将司法建议的回函整改情况纳入内部通报。

3、建立完善舆情管理机制,引领正确舆论导向。加强舆情引导,有效预防负面报道和炒作带来的不良影响,营造社会治理的良性氛围,这是人民法院参与社会治理创新的重要途径。一是建立网络舆情联络员制度,对日常网络舆情进行动态监控分析,密切关注、及时跟踪媒体和网络上涉及法院工作、个案审理等司法舆情动向。二是建立舆情应对联席会制度,及时汇总各级法院收集的舆情动向,分析研判,制定相关应对方案,避免形成负面舆论热点。三是完善舆情应对机制,在完善新闻发言人制度基础上,探索建立网络新闻发言人制度,对重大突发案件、事件要及时、主动地发布权威消息,降低虚假信息、不完整信息、谣言的存在空间。建立法院网评员队伍,及时采取跟帖、发帖评论等形式,积极做好网络舆情的正面引导。


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